Si mars 2026 apporte sa moisson d’incertitudes sur le plan international, qu’il est bon de voir revenir à l’horizon, comme tous les six ans, l’usage républicain qui anime toutes les villes de France : les élections municipales !

Au terme du scrutin des 15 et 22 mars, les quelques 34 800 communes françaises seront pourvues de nouveaux conseillers municipaux. Comme à chaque renouvellement général, les règles juridiques changent de quelques iotas, tandis que les reportages folkloriques se répètent à l’envi sur les ondes des médias locaux. Ainsi du village de 100 habitants qui voit concourir 3 listes ; ainsi du maire sortant qui se porte candidat à un 7^e mandat ; ainsi du jeune élu qui, à seulement vingt ans, entend dynamiser sa commune rurale…

Une histoire est rarement – si ce n’est jamais – racontée : celle des élections municipales elles-mêmes. Ce scrutin est pourtant l’un des rares invariants de la vie démocratique française ; l’un des plus anciens, sa physionomie n’ayant pratiquement pas évolué depuis la grande loi du 5 avril 1884. Or, si on le compare à sa version initiale telle qu’instituée par la Révolution en 1790, le contraste dans les pratiques est beaucoup plus saisissant.

Plaçons-nous dans la peau d’un citoyen français de 1790, soit d’il y a 236 ans. Pour la première fois, une élection d’un genre nouveau est annoncée. Que se passe-t-il ?

1. — Un peu de contexte

Le 14 décembre 1789, l’Assemblée nationale constituante vota que « les officiers et membres des municipalités actuelles seront remplacés par voie d’élection¹. » Afin de rompre avec l’ordre ancien, les députés avaient en effet produit une toute nouvelle organisation territoriale pour la France, dont la rationalité reposait, à son plus petit échelon local, sur une entité administrative standardisée : la municipalité. Fini les particularismes : il y aurait à présent une municipalité « dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de campagne² », 44 000 au total.

Un autre décret du 29 décembre 1789 précisait que « Huit jours après la publication des décrets relatifs aux municipalités […], les citoyens actifs de chaque communauté s’assembleront pour composer les municipalités, conformément aux règles prescrites par l’Assemblée nationale³. » Et c’est ainsi que s’annonçaient, au moment où débutait l’année 1790, les toutes premières élections municipales françaises de l’époque contemporaine.

Selon l’historien Patrice Gueniffey, « à l’exception de la capitale, où les opérations commencèrent tardivement […], partout ou presque le vote se déroula entre janvier et mars [1790]⁴. » Et les Français jouèrent le jeu : il ressort des travaux d’historiens qu’un taux de participation étonnamment élevé, surtout dans les campagnes, le démontre. Mais quels étaient exactement ces électeurs assidus ?

2. — Électeurs éclairés, candidats « fantômes » : une curieuse alchimie rousseauiste

La philosophie des lumières fit ici l’objet d’une transposition législative intéressante. Le mieux pour connaître l’électeur de 1790 est de prendre un texte de l’époque : une instruction de décembre 1790, ancêtre de nos circulaires ministérielles. Celle-ci définissait 5 critères.

1° être Français ou devenu Français [et de sexe masculin] ;

2° être majeur de 25 ans ;

3° être domicilié de fait dans le lieu, au moins depuis un an ;

4° payer une contribution directe de la valeur locale de trois journées de travail ;

5° n’être point dans l’état de domesticité, c’est-à-dire, de serviteur à gages⁵.

Cette même instruction excluait également « les banqueroutiers, les faillis et débiteurs insolvables », dont il était réputé que leur situation les rendait dépendants de leurs créanciers.

Ceci s’ajoutait à un autre principe tout à fait suranné : l’interdiction stricte de toute candidature préalable. Et l’on aurait du mal à saisir la rationalité de cet étrange régime d’interdictions si l’on ne comprenait pas, en profondeur, les intentions du législateur Révolutionnaire.

En 1790, le vote répondait à des caractéristiques très spécifiques fortement inspirées de la philosophie des lumières. Contrairement à la pensée contemporaine qui voit dans l’élection un processus compétitif de départage entre des candidats portant des projets différents, la pensée Révolutionnaire estime que l’élection doit être la désignation spontanée et naturelle des individus les plus aptes à exercer la charge en question. C’est, toutes choses égales par ailleurs, la logique des conclaves pontificaux.

Or, pour assurer que cette désignation soit spontanée et libre au moment de l’assemblée électorale, il faut que la volonté de chaque citoyen n’ait subi aucune interférence de nature à en compromettre l’indépendance : il en résulte le principe d’après lequel tout acte public de candidature (par définition préalable à l’élection) conduit nécessairement à une perturbation artificielle du résultat, par l’effet qu’il aura exercé sur les volontés des électeurs.

Cette nécessaire indépendance des électeurs explique aussi pourquoi les individus « non-libres » (trop jeunes, trop pauvres, trop dépendants) étaient exclus des droits politiques du corps électoral. Il était logique, aux yeux des constituants, de limiter la qualité d’électeur à ceux « dont la capacité politique serait établie », pour reprendre les mots prononcés en septembre 1789 par le député Mounier, membre du comité de Constitution.

Les candidats de 1790 n’ont donc pas d’existence légale : ce sont des candidats « imaginaires » pour l’historien Michael Crook ; des candidats introuvables, des candidats fantômes. La réalité montra qu’il y eut bien, néanmoins, des candidatures preparees malhonnêtement : la détermination clandestine d’une candidature préalable était en effet terriblement efficace pour faire gagner un individu, car, alors, à la concentration des voix des complices répondait la naturelle dispersion des suffrages des autres citoyens.

3. — Le long et laborieux processus de vote

Notre époque est bien simple, où le vote est une prompte formalité. Bureau de vote, contrôle d’identité, enveloppe, isoloir, émargement, bulletin dans l’urne, « à voté », et l’on repart savourer son dimanche d’une satisfaction républicaine.

La démarche électorale de 1790, bien différente, aurait de quoi désarçonner l’électeur contemporain par sa complexité et sa longueur. Convoqués au moins huit jours après la publication (au village) des décrets pris à Paris, les électeurs formaient une assemblée – le plus souvent dans l’église du village, le dimanche après la messe. Les trois plus anciens d’âge étaient chargés, ensuite, du dépouillement de trois élections successives : un président, un secrétaire et trois scrutateurs (tous prêtant serment au moment de leur élection). Le président de l’assemblée électorale faisait ensuite procéder à l’élection du maire, des autres membres du corps municipal, et d’un procureur de la commune.

La procédure spécifique de vote était encore plus folklorique. Appelé par le secrétaire de l’assemblée, « chaque votant s’avançait au bureau où siégeaient les officiers élus, afin d’écrire son bulletin “sur le bureau disposé à cet effet auprès de MM. les scrutateurs“. S’il ne pouvait le faire [66 % des français étaient illettrés], il dictait son choix à l’un des scrutateurs, sous la surveillance des deux autres⁶ […]. » Enfin, « qu’il l’ait ou non rédigé lui-même, le votant devait prendre son bulletin pour le déposer “ostensiblement“ dans l’urne – boîte quelconque ou vase – placée devant le président, en prononçant “Je le jure“ après avoir lu ou entendu lecture du serment⁷ […]. »

Comme le détermine encore Patrice Gueniffey, « en admettant qu’une minute ait pu suffire à chaque électeur, cinq heures étaient néanmoins nécessaires pour en finir avec un tour de scrutin dans une assemblée réunissant 300 votants⁸ », à quoi il fallait encore ajouter le temps du dépouillement. Dans la commune bretonne du Plérin, par exemple, la séance débutée à neuf heures du matin se termina « vers les neuf heures du soir⁹ ».

4. — La saga des curés cabaleurs

« Si je voulais faire un ouvrage très piquant – ouvrages à la mode –, je donnerais à lire aux curieux les intrigues électorales », disait un contemporain de la Révolution française¹⁰.

Avec un tel bouleversement général des administrations françaises, il y avait des places à prendre ; multipliez par 44 000 le nombre de scrutins et vous obtiendrez un concentré d’opportunistes frauduleux dont les entreprises cabalistiques furent plus poussées les unes que les autres. S’ils n’ont pas le monopole de la cabale, une catégorie s’est illustrée particulièrement dans cet exercice : les curés de campagne.

« Nous croyons nécessaire de vous mettre sous les yeux l’inconduite de notre pasteur (le curé de Louesme) et sa manière d’agir contre nous depuis la nouvelle création de notre municipalité¹¹. » Comme un cri de détresse, cette formule par laquelle s’ouvre l’adresse envoyée le 23 février 1790 par la municipalité de Louesme (Côte-d’Or) est l’exemple typique des troubles que l’activité des curés a pu occasionner, au moment où les nouvelles municipalités se constituaient. Personnages disposant dans ces milieux d’un statut privilégié en raison de leur instruction et de leur mode de vie (« le clergé des campagnes […] est proche de la bourgeoisie rurale ou de la bourgeoisie paysanne¹² »), ceux-ci ont vu, dans cet épisode électoral national, un moyen de se faire localement les champions de la cause révolutionnaire.

Une telle velléité est à rapprocher de l’image positive dont jouissaient les curés de campagne au début de la Révolution : celles de conciliateurs, choisissant avec le peuple le parti du tiers-état paysan. C’est ce qu’explique encore Michel Vovelle : « L’image du prêtre, telle qu’on la voit reflétée par l’iconographie profuse de ces premiers temps de la Révolution, est résolument positive : et singulièrement celle du curé de campagne, illustrée dans des séries sur la réconciliation des trois ordres, où il se range aux côtés du paysan, représentant emblématique de l’ancien Tiers État, laissant, parfois sans regret, partir le noble “Adieu l’abbé, je m’en vais¹³…“. » Le point de rupture entre l’Église et la Révolution sera le vote de la constitution civile du clergé le 12 juin 1790.

À Louesme, donc, le curé a fait la totale. Profitant de l’illettrisme de la population, il a gardé par devers lui tous les registres et papiers de la paroisse (et, de fait, de la nouvelle municipalité). Manquant d’être élu maire, il a mal digéré son échec.

« Le Sieur curé est absolument irrité contre nous et la raison qu’il donne est de ce qu’il n’a point été élu maire. Il nous marque son courroux en ne voulant chanter ni messes ni vêpres […]. De plus, il a monté en chair un dimanche et il nous a annoncé qu’il ne donnerait aucun pardon jusqu’à ce que nous ne commencions notre municipalité, et que nous ayons été nui demander excuse. »

Le même curé refusa par la suite de restituer les documents qu’il avait pris à la nouvelle municipalité. L’histoire ne dit pas si la plainte des habitants envoyée au comité de Constitution y changea quelque chose.

Ailleurs, le curé distribue par exemple des billets de vote pré-remplis avant le scrutin, faisant ainsi acte de candidature illégalement. À Auxelles-Bas (Territoire de Belfort) : « Le Sieur Curé s’est lui-même élu président par ses billets, ainsi qu’on peut le justifier par ses écrits qu’il a distribués à un grand nombre des habitants. […] Il a même parcouru le village pour les solliciter à donner leurs suffrages sur les personnes qu’il avait choisi et qu’il a réussi à faire nommer¹⁴. » 

À Bandol (Gard), le curé fit de l’élection municipale un véritable feuilleton. Jean-Baptiste Gardon, curé, entraîna aisément dans son parti une part importante des membres de la communauté, « parce que », est-il précisé dans la plainte des habitants, « elle n’est composée que d’artisans, ménagers et marins, presque tous illettrés¹⁵ ». Une cabale se forma opportunément autour de lui « pour se rendre les maîtres des élections, et se mettre à l’abri de toute espèce de recours¹⁶ [du ci-devant Seigneur local avec qui il était en conflit]. »

Le premier acte de la cabale fut d’écarter un certain Etienne¹⁷ de la présidence de l’assemblée, quoiqu’il fût doyen d’âge (à 54 ans), et de lui substituer un certain Pierre, de deux ans son cadet, lié au parti du curé. Cette difficulté donna lieu à un premier affrontement physique violent entre légalistes et conjurés¹⁸, à la suite duquel l’un des défenseurs de la légalité fut obligé de s’enfuir, poursuivi par une partie des habitants. Le curé, à qui l’on demanda de faire cesser le trouble parmi ses affidés, s’était dérobé en prétextant qu’il n’y pouvait rien faire, et se tournant ensuite vers une complice, dit à voix basse « en voilà déjà un, aux autres. » La suite des désignations se fit sans le moindre vote, dans une assemblée de laquelle les partisans de la cabale avaient fait chasser leurs opposants par la terreur. Le curé devint maire, son frère devint secrétaire puis greffier, et tout le restant de la municipalité fut ainsi composé¹⁹. Un dernier épisode laisse transparaître la mesure de l’influence du curé d’après le sort réservé à ses opposants : le sieur Etienne trouva un jour un écrit menaçant sous sa porte indiquant « L’on ne répond plus de vous si vous vous mêlez encore de Monsieur de Bandol. »

Cet exemple est la démonstration d’une cabale typique menée par un « clan » dont un curé est à la tête : de façon opportuniste, les élections offrent une occasion d’asseoir une influence locale (en l’occurrence contre celle d’un seigneur local dans le cadre d’une rivalité ancienne), et le curé emploie son influence auprès des habitants pour se constituer un parti de fidèles. Le recours aux intimidations et à la violence n’est pas exclu, la fin justifiant les moyens.

236 ans plus tard, les choses sont bien différentes. Le code électoral coordonne strictement différentes interdictions suivant une superposition de temporalités (la période de réserve, le dépôt des candidatures, la campagne électorale, etc.) Le vote, toujours secret, est à présent individuel, et les hommes d’Église sont rares parmi les maires.

Après un bref passage au suffrage universel masculin en 1792, les élections municipales furent hypothéquées dès 1793 puis supprimées dans leur essence lors du passage au Consulat en 1799. Cependant, le souvenir des municipalités paysannes révolutionnaires de 1790 demeura longtemps associé à une période idéalisée de libertés locales, et ce jusqu’en 1831, date du retour de l’élection (au suffrage censitaire) des conseils municipaux.

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1. Archives parlementaires de 1787 à 1860, recueil complet des débats législatifs et politiques des Chambres françaises, J. Madival et E. Laurent, éd, 1^re série (1787-1799), 33 vol., Paris, 1864-1869, Tome X, p. 564. ↩︎
2. Ibid., p. 567. ↩︎
3.  « Décret du 29 et 30 décembre 1789, lettres patentes du 7 janvier 1790 », cité par ABERDAM Serge, Voter, élire pendant la Révolution Française, 1789-1799, Paris, Éditions du CTHS, 1999, p. 164. ↩︎
4. GUENIFFEY Patrice, Le Nombre et la raison, la Révolution française et les élections, Paris, Éditions de l’École des Hautes Etudes en Sciences Sociales, 1993, p. 9. ↩︎
5. « Instruction de l’Assemblée nationale sur la formation des municipalités dans toute l’étendue du royaume », cf. ABERDAM Serge, op. cit., p.153. ↩︎
6. GUENIFFEY Patrice, Le Nombre et la raison… op. cit., pp. 281-282. ↩︎
7. Ibid. ↩︎
8. Ibid., p. 195. ↩︎
9. AN D/IV/2 11, n°24. ↩︎
10. Nicolas de Bonneville (1760-1828), journaliste, imprimeur, fondateur en 1790 avec l’abbé Fauchet du Cercle social dont il édite l’organe La Bouche de fer. Cité par GUENIFFEY Patrice, op. cit., p. 344. ↩︎
11. AN D/IV/2 9, n°7. ↩︎
12. BART Jean, « Encore un mot sur les curés de campagne », dans Aux origines provinciales de la Révolution ; Bicentenaire de la révolution en Dauphiné. Actes du colloque de Vizille (1988), CHAGNY Robert (dir.), Grenoble, PUG, 1990, p. 158. ↩︎
13. VOVELLE Michel, « Le clergé rural dans la Révolution française », dans BONNASSIE Pierre (dir.), Le Clergé rural dans l’Europe médiévale et moderne, Toulouse, Presses universitaires du Midi, 1995, pp. 129-149. ↩︎
14. AN D/IV/2 9, n°22. ↩︎
15. Ibid. Il faut préciser que cette adresse émane justement du seigneur auquel le curé s’oppose. ↩︎
16. AN D/IV/2 11, n°31. ↩︎
17. Cet Etienne était en l’occurrence le fermier du ci-devant seigneur de Bandol. ↩︎
18. Ibid. « [Un autre membre de la cabale] se jeta sur [un citoyen légaliste] avec la fureur peinte sur le visage. Dans le même instant on entendit répéter “nous ne le voulons pas“. Après quoi plus de vingt personnes tombèrent sur le [citoyen légaliste]. » ↩︎
19. Celle-ci comprenait même un habitant de Toulon, sans aucun lien même fiscal avec Bandol. ↩︎