En France, comme dans la majorité des pays, l’existence d’une pluralité de ministères matérialise la nécessaire spécialisation de l’État dans ses prérogatives toujours plus diversifiées, autant qu’elle accompagne par la création ou la suppression de départements ministériels les variations du champ d’intervention de l’action publique. À l’heure actuelle, le gouvernement de Sébastien Lecornu compte 34 ministres ; si cela n’est pas le record en la matière (il est de 52 pour le gouvernement « Rocard II » de 1988-1991), ce nombre s’inscrit cependant dans une tendance à la hausse observée sur le temps long.
Émanation directe des secrétaires d’État de l’Ancien Régime – créés au nombre de quatre en 1559 sous Henri II –, les ministres se sont institutionnalisés avec la Révolution française. Aussi lit-on dans la Constitution du 3 septembre 1791 que « le Pouvoir exécutif est délégué au roi, pour être exercé sous son autorité, par des ministres et autres agents responsables » (Titre III, art. 4). Le ministre est un serviteur par étymologie, dont le nom provient du latin minister (dérivé de minus, inférieur) : la 1re édition du dictionnaire de l’Académie (1694) les définit comme « ceux dont le prince a fait choix pour les charger des principales affaires de son État, et pour en délibérer avec eux1. »
Après la Révolution, le « Supplément contenant les mots nouveaux en usage depuis la Révolution » de la 5e édition du même Dictionnaire (1798) fait du ministre le « principal agent de l’exécution des lois, sous l’autorité et la surveillance du directoire exécutif2. » La définition contemporaine, enfin, est plus précise : ministre est le « titre donné à ceux qui, appelés à siéger au gouvernement d’un État, sont ordinairement placés à la tête d’un département [ministériel] dont ils ont la charge3. » En outre, le mot « ministère » se vit attribuer un sens politique précis dans l’édition de 1835 (la 6e), à savoir « la fonction d’un ministre ayant un département », « ce département même » ainsi que le « lieu où sont établis les bureaux d’un ministère4 ».
Toutes ces définitions politiques servent le sens courant du mot ; elles ne satisfont guère le juriste. L’esprit légaliste, qui n’admet l’existence d’une chose qu’autant que des instruments de droit positif la reconnaissent, aurait raison de vouloir chercher plus loin. Concrètement, statutairement, juridiquement, le ministère contemporain n’est pas une entité indéterminée : organe du Gouvernement, des principes le structurent, des règles de droit le définissent, des actes administratifs lui permettent d’agir.
Plan de l’article :
- Les ministères sont des organes du Gouvernement reposant sur des actes juridiques définis
- Les moyens du ministère au service du pouvoir du ministre
1. — Les ministères sont des organes du Gouvernement reposant sur des actes juridiques définis
Le statut des ministères se déduit des articles 8, 20 et 21 de la Constitution. L’article 8 dispose que le Président de la République nomme le Premier ministre et, sur avis de ce dernier, « les autres membres du Gouvernement », ce qui inclut donc juridiquement les autres ministres dans le Gouvernement. Dès lors, avec les précisions des articles 20 (« Le Gouvernement dispose de l’administration ») et 21 (« Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement. […] Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres »), il ressort que les ministères sont des organes administratifs du Gouvernement. Leur existence dépend du pouvoir exécutif, tout comme les pouvoirs qui leurs sont attribués – car ils n’ont de compétence que par « délégation » du Premier ministre.
1.1. — Les formes juridiques de l’existence des ministères
La question de l’existence des ministères (de la compétence pour en créer ou en supprimer) a donné lieu à des approches différentes suivant les périodes. Ce pouvoir revenait de droit au souverain sous l’Ancien Régime ; il lui est confisqué à la Révolution au profit de l’Assemblée, via la loi des 27 avril-25 mai 1791 « relative à l’organisation du ministère » fixe le nombre de ministres à six (Justice, Intérieur, Contributions et revenus publics, Guerre, Marine et Affaires étrangères). En somme, la Constituante donna aux nouveaux ministres « les pouvoirs politiques qui, précédemment, étaient l’apanage du conseil du roi, et créa la responsabilité ministérielle5. »
Après la chute de la monarchie constitutionnelle, un nombre de ministres compris entre six et huit est également inscrit à l’article 150 de la Constitution de 1795, mais le retour du pouvoir monarchique après 1799, qu’il soit impérial ou royal, met fin à cette situation. Seule parenthèse anecdotique, la République de 1848 affirmera à l’article 66 de sa Constitution que « le nombre des ministres et leurs attributions sont fixés par le pouvoir législatif ». À partir du Second Empire – et l’habitude demeurera malgré des tentatives d’inflexion sous la IIIe – l’élément dominant du pouvoir exécutif aura la main sur l’existence des ministères.
Aujourd’hui, conformément à l’article 8 de la Constitution, l’existence des ministères est fixée par décret présidentiel. Ce décret est distinct de celui qui nomme le Premier ministre, et procède également à la nomination des ministres. Ainsi, par exemple, sur la base du décret du 10 octobre 2025 portant nomination du Premier ministre, c’est par le décret du 12 octobre 2025 relatif à la composition du Gouvernement que l’exécutif a défini librement l’équipe gouvernementale actuelle.
L’exécutif ne s’y trompe pas, qui voit dans la création de nouveaux ministères un enjeu symbolique. Comme une façon de marquer une rupture ou d’annoncer solennellement ses priorités politiques, les créations (et leurs intitulés) ne relèvent jamais du hasard : Napoléon III crée le ministère de l’Algérie et des Colonies en 1858, Clémenceau celui du Travail en 1906 et celui des Régions libérées en 1918 ; le ministère de l’Environnement est créé sous Pompidou en 1971, celui du Temps libre par Mitterrand en 1981, ou encore celui du Redressement productif sous François Hollande en 2012.
1.2. — La répartition par décret des attributions des ministères
Tout ministère a un champ de compétence thématique défini par les délégations qu’il reçoit (du Premier ministre, dans l’esprit de la Ve République). Historiquement, les attributions de tel ou tel ministère étaient également fixées par la loi ou la Constitution sous les régimes révolutionnaires (et en 1848). Notons particulièrement que la loi susmentionnée des 27 avril-25 mai 1791 détaille les attributions de chacun des six ministres. Cependant, « les tentatives [du législateur] pour assurer une certaine stabilité de la structure gouvernementale ont toutes échoué6. »
Depuis le Second Empire, et en dépit d’une loi de 1920 (jamais appliquée et abrogée en 1945), la répartition des attributions entre les différents ministères est le fait de l’exécutif. Le régime actuellement en vigueur découle du décret du 22 janvier 1959, aux termes duquel « les attributions des ministres sont fixées par décrets délibérés en conseil des ministres, après avis du Conseil d’État. » (Un décret du 22 octobre 2025 a supprimé la consultation préalable du Conseil d’État.) Cet état de fait est confirmé par la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, pour qui « la répartition des attributions entre les membres du Gouvernement relève du pouvoir réglementaire7 », faute d’être listée à l’article 34 de la Constitution. Au surplus, l’esprit de la Constitution de la Ve s’en accommode à tel point, que le Comité Balladur aura expressément refusé de faire évoluer le principe de l’attribution par décret à l’occasion de la révision de 20088.
Comment un décret d’attribution est-il rédigé du point de vue légistique ? Prenons le cas, au hasard, de l’actuel ministère des Transports, auquel réfère le décret n° 2025-1024 du 29 octobre 2025 « relatif aux attributions du ministre des transports ». Ce dernier comprend deux parties importantes : un article liste les attributions sous forme de missions, un deuxième attribue au ministère l’autorité hiérarchique sur différentes directions et place à sa disposition divers organismes.
Article 1
Le ministre des transports prépare et met en œuvre la politique en matière de transports, d’infrastructures et de mobilités, d’équipement, et de sécurité et de sûreté des infrastructures et des transports.
À ce titre :
1° Il prépare et met en œuvre la politique en matière de transports ferroviaires, guidés et routiers, de voies navigables, d’aviation civile, ainsi que d’applications satellitaires, de météorologie, de mobilités routières et actives, de gestion du réseau routier national et d’organisation des transports pour la défense. Il veille au développement de l’offre de mobilité sur tous les territoires, de la qualité, de la sécurité et de l’accessibilité des transports ;
2° Il élabore la politique d’intermodalité. À cet effet, il conduit le développement des services express régionaux métropolitains et met en œuvre le développement des transports longs du quotidien ;
3° Il coordonne les politiques de transport de marchandises et de logistique ;
….
Article 2 :
I. – Le ministre des transports a autorité sur :
1° La direction générale de l’aviation civile ;
2° La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités ;
…..
II. – Le ministre des transports dispose :
1° Du conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies ;
2° De la délégation à la sécurité routière ;
3° De la direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature ;
….
Article 3
Le Premier ministre, la ministre de la Transition écologique, [et d’autres ministres] sont responsables, chacun en ce qui le concerne, de l’application du présent décret, qui sera publié au Journal officiel de la République française.
Dans l’un des rares articles sur le sujet, le professeur Marc-Antoine Granger explique que ces décrets sont pris à la forme impersonnelle pour les ministères de plein exercice, si bien que le décret survit à la cessation de fonction du ministre (alors qu’ils nomment explicitement leur bénéficiaire pour les ministères délégués et secrétariats d’État). De plus, la pratique administrative permet qu’un décret survive au changement de titre d’un ministère, nonobstant les confusions qui peuvent en résulter.
Marc-Antoine Granger pointe encore du doigt « l’impressionnisme » de ces décrets abstraits, obscurs et brumeux : notamment pour ceux qui multiplient les renvois à d’autres décrets antérieurs. En outre, ceux-ci sont loin d’être exhaustifs : « Ils ne compassent pas toutes les compétences des membres du Gouvernement comme en témoigne, en particulier, le décret du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de la Défense dont l’article 1er dispose de façon pour le moins laconique : “outre ses attributions en matière de défense, le ministre de la Défense est chargé de la politique du Gouvernement à l’égard des rapatriés“9 ». L’imprécision s’appuie sur des formules et locutions fréquentes : en plus des adverbes notamment et particulièrement, « un membre du Gouvernement “connaît de toutes les affaires“, “traite les affaires en matière de“, “traite des affaires relatives à“, “traite les questions relatives à“ [etc.]10 »
2. — Les moyens du ministère au service du pouvoir du ministre
Les ministères sont donc construits, virtuellement, sur des décrets librement pris par l’exécutif. Ces actes administratifs leur confèrent une existence, leur attribuent un représentant au Gouvernement (le ministre) et fixent le champ de leurs attributions et prérogatives. La structure gouvernementale échappe donc, dans son ensemble, aux titulaires des ministères. Mais il ne faudrait pas croire pour autant que les ministères seraient, à cet égard, « transparents » : leur composition physique et leurs attributions appellent justement prérogatives exclusives.
2.1. — Le ministère est une administration centrale placée sous l’autorité du ministre
Comme le définissent les décrets d’attribution, les ministères sont des ensembles formés par la juxtaposition de directions, de sous-directions, de services et de bureaux, généralement coordonnés par un secrétariat général qui assiste le ministre en plus de son propre cabinet ministériel. Dans son administration, le ministre « occupe le sommet de la hiérarchie administrative11 », ce qui entraîne des pouvoirs.
Bien qu’il n’ait pas pouvoir règlementaire autonome général (ce pouvoir appartient au seul Premier ministre, comme l’a rappelé le juge constitutionnel), le ministre possède par exception un pouvoir règlementaire spécialisé dans l’organisation des administrations qui composent son ministère. Alors que la tradition (voir ci-dessous les lois de 1870 et 1882, ou comment la République copia l’Empire libéral) ne se prononçait pas expressément, c’est un très célèbre arrêt du Conseil d’État rendu le 7 février 1936 qui consacra cette compétence en tant que chef de service.
Loi du 27 juillet 1870, art. 41 : « Avant le 1er janvier 1872, l’organisation centrale de chaque ministère sera réglée par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique et aucune modification ne pourra y être apportée que dans la même forme et avec la même publicité. »
Loi de finances du 30 déc. 1882, art. 16 : « Avant le 1er janvier 1884, l’organisation centrale de chaque ministère sera réglée par un décret rendu dans la forme des règlements d’administration publique et inséré au Journal officiel. Aucune modification ne pourra être apportée que dans la même forme et avec la même publicité. »
Conseil d’État, 7 février 1936, Jamart : « Même dans le cas où les ministres ne tiennent d’aucune disposition législative un pouvoir réglementaire, il leur appartient, comme à tout chef de service, de prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de l’administration placée sous leur autorité ».
2.2. — Le ministère est le support de l’engagement politique du ministre par les moyens financiers que la loi de finances lui attribue
« Il est plus facile de trouver un portefeuille sans ministre qu’un ministre sans portefeuille », disait Pierre Dac.
Si le ministère n’est pas l’unité juridique de la spécialisation budgétaire, les différents programmes listés par les lois de finances, « unités de base de la nouvelle gestion publique », ne relèvent chaque fois que d’un seul ministère. Ainsi, si le département ministériel ne dispose pas de moyens financiers propres au sens patrimonial du terme, il est bénéficiaire néanmoins, à travers la loi de finances, d’une habilitation à engager des crédits inscrits au budget de l’État.
Pour raccorder les programmes définis par la loi de finances avec tel ou tel ministère, c’est à nouveau aux décrets d’attribution qu’il convient de se référer. Dit autrement, un programme relève d’un ministère parce que son objet correspond aux compétences définies par ces décrets.
C’est en ce sens que le ministre est l’ordonnateur principal des dépenses engagées par son ministère. Cette responsabilité est si importante, du reste, que la jurisprudence du Conseil d’État « protège » les ministres contre les appétits interventionnistes du chef du Gouvernement : le Premier ministre n’est pas leur supérieur hiérarchique, et ne peut se substituer à ces derniers dans leurs prérogatives12.
- « Ministre », Dictionnaire de l’Académie française, 1re édition, 1694. ↩︎
- « Ministre », Dictionnaire de l’Académie française, 5e édition, 1798. ↩︎
- « Ministre », Dictionnaire de l’Académie française, 9e édition, 2024. ↩︎
- « Ministère », Dictionnaire de l’Académie française, 6e édition, 1835. ↩︎
- BLOCK Maurice (dir.), Revue générale d’administration, publiée avec la collaboration de sénateurs, de députés, de membres du Conseil d’État, de fonctionnaires et de publicistes, Paris, Berger-Levrault & Cie, 1910. Consulté en ligne sur https://gallica.bnf.fr/ark:/12148/bpt6k5497351z/texteBrut ↩︎
- GRANGER Marc-Antoine, « Les décrets portant attributions des membres du Gouvernement », dans Revue française de droit constitutionnel, 2013/2 n° 94, 2013, pp. 335-355. ↩︎
- Conseil Constitutionnel, décision n° 69-56 L du 9 juillet 1969. ↩︎
- « Le « Comité Balladur » n’a pas jugé utile et opportun de prévoir qu’une loi organique fixerait la structure gouvernementale, « le président de la République et le Premier ministre devant conserver la possibilité d’adapter celle-ci aux nécessités du moment. » », dans GRANGER Marc-Antoinen, op. cit. ↩︎
- Ibid. ↩︎
- Ibid. ↩︎
- DANTONEL-COR Nadine, « Fiche 3. Le gouvernement. », dans Fiches d’Institutions administratives, Paris, Ellipses, 2020., pp. 25-34. ↩︎
- Conseil d’État, 12 novembre 1965, Cie Marchande de Tunisie. ↩︎
